Nytt finanspolitiskt ramverk? Ja tack!

by
Lars Pålsson Syll
My articles My siteAbout meMy booksMy videos
Follow on:Twitter

Nytt finanspolitiskt ramverk? Ja tack!

Förhållandet mellan ränta och BNP:s tillväxttakt är central för hur man ska se på den offentliga förmögenhets- och skuldutvecklingen. En positiv ränte-tillväxtdifferens innebär att det finns en intertemporal målkonflikt: ett lägre primärt finansiellt sparande (högre offentliga utgifter i förhållande till offentliga intäkter) idag måste betalas med högre primärt sparande (lägre offentliga utgifter iförhållande till offentliga intäkter) i morgon. Huruvida det är motiverat eller inte beror på hur man väger de kortsiktiga fördelarna mot de långsiktiga nackdelarna. Stora temporära offentliga utgiftsbehov – främst klimatrelaterade investeringar – kan innebära att de positiva effekterna av högre offentlig skuldsättning är större nu än tidigare …

Slutsatsen … blir att en minskning av den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet och ökning av dess konsoliderade bruttoskuld med på sikt 10–20 procent av BNP i förhållande till idag, det vill säga till 40–50 procent av BNP, fortfarande skulle innebära betryggande offentligfinansiella säkerhetsmarginaler. Samtidigt konstateras att ett finansiellt sparande i linje med nuvarande överskottsmål kan antas öka den offentliga nettoförmögenheten över och minska skuldsättningen under dagens nivåer. Detta betyder att riskerna med ett lägre saldomål för det finansiella sparandet – ett balansmål eller ett mål om ett mindre underskott – förmodligen är små.

Lars Calmfors 

Än en gång visar Calmfors prov på intellektuell integritet och öppenhet att ifrågasätta ekonomiska dogmer när empiri och fakta sparkar. Det länder honom all heder att välja att värdera det finanspolitiska ramverket utifrån evidens snarare än mer eller mindre dåligt underbyggda makroekonomiska doktriner.

Få frågor inom politik och ekonomi diskuteras nu för tiden så mycket — och förstås så lite — som offentlig skuld. Många höjer sina röster och uppmanar till att minska skulden, men få förklarar varför och på vilket sätt en minskning av skulden skulle främja en bättre ekonomi eller ett rättvisare samhälle. Dessutom finns det inga gränser för alla de katastrofer som en stor offentlig skuld förväntas leda till — arbetslöshet, inflation, högre räntor, lägre produktivitetstillväxt, ökade bördor för kommande generationer osv., osv.

Människor bryr sig vanligtvis mycket om budgetunderskott och skulder inom offentlig sektor och är generellt sett oroade och negativa till det. Genom att dra paralleller till den egna hushållsekonomin betraktas skulder som en indikation på en nära förestående risk för obestånd och därmed en källa till fördömelse. Men även om ingen kan tvivla på den politiska och ekonomiska betydelsen av offentlig skuld, råder det emellertid ingen enighet bland ekonomer om huruvida skuld spelar roll, och i så fall varför och på vilket sätt. Och ännu mindre vet man vad som är den ‘optimala’ storleken på offentlig skuld.

Genom historien har offentliga skulder gått upp och ner, ofta ökat under perioder av krig eller stora förändringar inom grundläggande infrastruktur och teknologi, för att sedan minska under perioder när saker och ting har stabiliserats.

Fördelarna och nackdelarna med offentlig skuld har diskuterats så länge som fenomenet självt har funnits, men trots det har det inte varit möjligt att nå någon form av samförstånd i frågan. Man har vanligtvis inte ens kunnat enas om huruvida offentlig skuld är ett problem, och om det är det — när det är det eller hur man bäst hanterar det. Några av de mer framträdande skälen till detta bristande samförstånd är frågans komplexitet, sammanblandningen av egenintressen, ideologi, psykologiska rädslor, osäkerheten vid beräkning och uppskattning av intergenerationella effekter osv., osv.

Under merkantilismens era ansågs offentlig skuld vanligtvis vara positiv (se exempelvis Berkeley, Melon, de Pinto), en syn som senare upprepades under 1800-talet av ekonomer som Adolf Wagner, Lorenz von Stein och Carl Dietzel. Statens huvudsakliga mål var att kontrollera och fördela nationens resurser, ofta genom regleringar och kraftfulla statliga ingripanden. Som en följd av ökad offentlig skuld skulle omsättningen av pengar och kredit öka mängden kapital och bidra till nationernas välstånd. Offentlig skuld betraktades i grunden som något som flyttades från “den högra handen till den vänstra handen”. Ekonomi behövde helt enkelt en stat som var beredd att låna betydande summor pengar och finansiella värdepapper och bli skuldsatt i processen.

Det fanns också en tydlig politisk dimension i frågan, och vissa författare var medvetna om att regeringens lån och skuldsättning kunde ha en politiskt stabiliserande effekt. Investerare hade ett egenintresse av stabila regeringar (låg ränta och låg riskpremie) och var därför instinktivt lojala mot regeringen.

Inom den klassiska ekonomin — i fotspåren av David Hume — framförde särskilt Adam Smith, David Ricardo och Jean-Baptiste Say mer negativa åsikter om offentlig skuld. En god budget var en balanserad budget. Om regeringen lånade pengar för att finansiera sina verksamheter skulle det bara leda till att privata företag och investeringar trängdes ut. Staten ansågs generellt sett vara oförmögen att betala sina skulder, och den verkliga bördan skulle därför i huvudsak falla på skattebetalarna som i slutändan fick betala för regeringens oansvarighet. Argumentationens moraliska karaktär var en framträdande egenskap — “antingen måste nationen förstöra den offentliga kreditvärdigheten, eller så kommer den offentliga kreditvärdigheten att förstöra nationen” (Hume 1752).

Senare under 1900-talet skulle ekonomer som John Maynard Keynes, Abba Lerner och Alvin Hansen återigen inta en mer positiv syn på offentlig skuld. Offentlig skuld var normalt sett inget att frukta, särskilt om den finansierades inom landet självt (men även utländska lån kunde vara gynnsamma för ekonomin om de investerades på rätt sätt). Vissa medlemmar i samhället skulle äga obligationer och tjäna ränta på dem, medan andra skulle betala skatten som i slutändan finansierade räntan på skulden. Men skulden ansågs inte vara en nettobörda för samhället som helhet, eftersom skulden i princip upphävde sig själv mellan de två grupperna. Om staten kunde emittera obligationer till en låg räntesats kunde arbetslösheten minskas utan att det nödvändigtvis ledde till starkt inflationstryck. Och den intergenerationella bördan var ingen verklig börda enligt denna grupp av ekonomer, eftersom skulden genom sina effekter på investeringar och sysselsättning faktiskt skulle vara nettovinnare om den användes på lämpligt sätt. Det kunde naturligtvis finnas oönskade negativa fördelningsmässiga sidoeffekter för kommande generationer, men det ansågs mestadels vara ett mindre problem eftersom (Lerner 1948) “om våra barn eller barnbarn betalar av en del av den nationella skulden kommer dessa betalningar att göras till våra barn och barnbarn och till ingen annan.”

Central för den Keynesianskt influerade synen är den grundläggande skillnaden mellan privat och offentlig skuld. Att blanda samman dem är ett exempel på ett ”atomistiskt felslut”, vilket i grund och botten är en variation av Keynes sparparadox. Om en individ försöker spara och minska sina skulder kan det vara bra och rationellt, men om alla försöker göra det skulle resultatet bli lägre sammanlagd efterfrågan och ökad arbetslöshet.

En individ måste alltid betala sina skulder. Men en regering kan alltid betala tillbaka gamla skulder med nya genom att emittera nya obligationer. Staten är inte som en individ. Offentlig skuld är inte som privat skuld. Statsskuld är i grunden en skuld till sig själv, till sina medborgare. Räntan som betalas på skulden betalas av skattebetalarna å ena sidan, men å andra sidan går räntan på obligationerna som finansierar skulderna till dem som lånar ut pengarna.

Abba Lerners essä “Functional Finance and the Federal Debt” fastställer vägledande principer för regeringar att anta i sina ansträngningar att använda ekonomiska, särskilt finansiella, åtgärder för att upprätthålla full sysselsättning och välstånd i ekonomier som kämpar med kroniska problem med att bibehålla tillräckligt hög aggregerad efterfrågan.

På grund av denna inneboende brist tenderade moderna stater att ha strukturella och långvariga problem med att upprätthålla full sysselsättning. Enligt Lerners principer för funktionell finansiering har den privata sektorn en tendens att inte generera tillräckligt med efterfrågan på egen hand, och därför måste regeringen ta på sig ansvaret för att se till att full sysselsättning uppnås. Det främsta verktyget för att göra detta är öppna marknadsoperationer – särskilt försäljning och köp av räntebärande statsskuldväxlar.

Även om Lerner verkar ha haft uppfattningen att idéerna som ingår i funktionell finansiering i princip kan tillämpas i alla typer av ekonomier, erkände han också betydelsen av institutionella arrangemang för att forma genomförbarheten och praktisk implementering av det.

Funktionell finansiering är kritiskt beroende av att nationella stater kan beskatta sina medborgare, ha en egen valuta och obligationer. Som blev tydligt under ”den stora recessionen” har EMU inte kunnat införa dessa strukturer, eftersom, som Hayek redan konstaterade 1939, “en regering genom överenskommelse är bara möjlig om vi inte kräver att regeringen agerar inom områden där vi kan få verklig överenskommelse.” Den monetära institutionella strukturen i EMU gör det mycket osannolikt, för att inte säga omöjligt, att detta någonsin kommer att bli ett “system” där funktionell finansiering anpassas.

För funktionell finansiering var de val som regeringar gör för att finansiera de offentliga underskotten och följdskulderna viktiga, eftersom finansiering med obligationer ansågs vara mer expansivt än att använda skatter också. Enligt Lerner syftar offentlig skuld till att uppnå en räntenivå som gör att investeringar gör full sysselsättning möjlig. På kort sikt kan detta leda till underskott, men han hävdade bestämt att det inte fanns någon anledning att anta att tillämpningen av funktionell finansiering för att upprätthålla full sysselsättning innebar att regeringen alltid måste låna pengar och öka den offentliga skulden. Tillämpningen av funktionell finansiering skulle ha en tendens att balansera budgeten på lång sikt, eftersom garantin för permanent full sysselsättning kommer att göra privata investeringar mycket mer attraktiva och följaktligen kommer större privata investeringar att minska behovet av underskott.

För både Keynes och Lerner var det uppenbart att staten hade förmågan att främja full sysselsättning och en stabil prisnivå – och att den borde använda sina befogenheter för att göra det. Om det innebar att den var tvungen att ta på sig skulder och (mer eller mindre tillfälligt) underbalansera sin budget — så låt det vara så! Offentlig skuld är varken bra eller dåligt. Det är ett medel för att uppnå två övergripande makroekonomiska mål – full sysselsättning och prisstabilitet. Det som är heligt är inte att ha en balanserad budget eller minska den offentliga skulden per se, oavsett effekterna på de makroekonomiska målen. Om “sund finansiering”, åtstramning och balanserade budgetar innebär ökad arbetslöshet och destabiliserande priser måste de överges.

Mot denna resonemang har förespråkare för teorin om Ricardiansk ekvivalens hävdat att det är ovidkommande om den offentliga sektorn finansierar sina utgifter genom skatter eller genom att utfärda obligationer, eftersom obligationer förr eller senare måste betalas tillbaka genom att höja skatterna i framtiden.

Robert Barro (1974) försökte ge påståendet en fast teoretisk grund, genom att argumentera för att ersättningen av ett budgetunderskott med nuvarande skatter inte har någon inverkan på den totala efterfrågan, och att budgetunderskott och beskattning har ekvivalenta effekter på ekonomin.

Om den offentliga sektorn tar på sig extra utgifter genom underskott, förväntar sig skattebetalarna enligt hypotesen att de kommer att behöva betala högre skatter i framtiden — och ökar därför sina besparingar och minskar sin nuvarande konsumtion för att kunna göra det, vilket resulterar i att den totala efterfrågan inte skiljer sig från vad som skulle hända om skatterna höjdes idag.

Ricardiansk ekvivalens innebär i grund och botten att finansiering av offentliga utgifter genom skatter eller skulder är ekvivalent, eftersom skuldfinansiering måste återbetalas med ränta, och aktörer – utrustade med rationella förväntningar – skulle endast öka sparandet för att kunna betala de högre skatterna i framtiden, vilket leder till att totala utgifter förblir oförändrade.

Varför?

I den neoklassiska konsumtionsmodellen — som används i makroekonomiska DSGE modelleer — framställs människor i grund och botten som att de betraktar tiden som ett dikotomt fenomen — idag och framtiden — när de överväger att fatta beslut och agera. Hur mycket bör man konsumera idag och hur mycket i framtiden? Inför en intertemporal budgetbegränsning av formen

ct + cf/(1+r) = ft + yt + yf/(1+r),

där ct är konsumtionen idag, cf är konsumtionen i framtiden, ft är innehavet av finansiella tillgångar idag, yt är inkomster från arbete idag, yf är inkomster från arbete i framtiden och r är den reella räntan, och med en livstidsnyttofunktion av formen

U = u(ct) + au(cf),

där a är tidsdiskonteringsparametern, maximerar den representativa agenten (konsumenten) sin nytta när

u'(ct) = a(1+r)u'(cf).

Denna uttryck — Euler-ekvationen — innebär att den representativa agenten (konsumenten) är indifferent inför att konsumera en enhet mer idag eller istället konsumera den imorgon. Genom att vanligtvis använda en logaritmisk funktionsform — u(c) = log c — vilket ger u'(c) = 1/c, kan Euler-ekvationen omskrivas som

1/ct = a(1+r)(1/cf),

eller

cf/ct = a(1+r).

Detta innebär enligt den neoklassiska konsumtionsmodellen att förändringar i (reella) räntan och konsumtionen rör sig i samma riktning. Och — det följer också att konsumtionen är oföränderlig med avseende på tidpunkten för skatter, eftersom förmögenhet — ft + yt + yf/(1+r) — måste tolkas som nuvärdet efter skatter. Så enligt antagandet om Ricardiansk ekvivalens påverkar inte tidpunkten för skatter konsumtionen, helt enkelt eftersom maximeringsproblemet som specificeras i modellen är oförändrat.

Det finns naturligtvis ingen anledning för oss att tro på den sagan.

Ricardo-Barro-hypotesen, med sin syn på att offentlig skuld innebär en börda för kommande generationer, är den dominerande uppfattningen bland mainstream ekonomer och politiker idag. De rationella individer som utgör aktörerna i modellen antas veta att dagens skulder är morgondagens skatter. Problemen med denna standardteori är bara att den inte stämmer överens med fakta.

Ur en mer teoretisk synvinkel kan man också starkt kritisera Ricardo-Barro-modellen och dess antagande om “crowding out”, eftersom perfekta kapitalmarknader inte existerar och återbetalningar av offentlig skuld kan ske långt in i framtiden, och att det är tveksamt om vi verkligen bryr oss om generationer 300 år framåt i tiden.

Och ett ganska ironiskt faktum är att Ricardo själv inte trodde på Ricardiansk ekvivalens. I “Essay on the Funding System” (1820) skriver han:

Men de människor som betalade skatterna uppskattar dem aldrig på det sättet och förvaltar därför inte sina privata angelägenheter därefter. Vi är alltför benägna att tro att kriget är betungande endast i proportion till det vi för tillfället kallas att betala för det i skatter, utan att reflektera över den sannolika varaktigheten av sådana skatter. Det skulle vara svårt att övertyga en person som äger £20 000 eller något annat belopp att en evig betalning av £50 per år var lika betungande som en enda skatt på £1000.

Under perioder då ekonomiska teorier har varit i huvudsak positiva till offentlig skuld får man känslan av att det mer eller mindre uttalade antagandet är att offentliga utgifter är användbara och bra för ekonomin, eftersom de fungerar som en viktig — och ofta nödvändig — injektion till ekonomin, skapar välstånd och sysselsättning. Under perioder då ekonomiska teorier har varit emot offentlig skuld verkar det grundläggande antagandet vara att offentliga utgifter är meningslösa och bara tränger undan privata initiativ och inte har någon positiv nettoeffekt på ekonomin.

Idag verkar det finnas en ganska allmän konsensus om att offentlig skuld är acceptabel så länge den inte ökar för mycket och för snabbt. Om den offentliga skulden som andel av BNP blir högre än X % ökar sannolikheten för skuldkris och/eller lägre tillväxt. Men den av mainstreamekonomer länge närda idén om att det finns något slags “tröskelvärde” — 90% angavs ofta i debatten– för den offentliga skuldkvoten har dock visat sig vara svår att förena med tillgängliga evidens och har mest antagligen bara bidragit till att göra det svårare att få till stånd nödvändiga framtidsinriktade offentliga investeringar.

När man diskuterar inom vilka gränser offentlig skuldsättning är genomförbar är fokus emellertid endast på den övre gränsen för skuldsättning, och väldigt få frågar sig om det kanske också är ett problem om offentlig skuld blir för låg.

I Calmfors välunderbyggda förslag till nytt finanspolitiskt ramverk synliggörs detta problem tydligt i hans rekommendation att sänka målet för det finansiella sparandet för att därigenom ge ett större utrymme för kontracykliska finanspolitiska satsningar — och därigenom t ex kunna göra nödvändiga investeringar i infrastruktur, minska arbetslösheten, och med tanke på de klimatpolitiska utmaningar vi står inför, på allvar göra upp med det ramverk som idag onödigt försvårar finanspolitiskt mer offensiva miljösatsningar.

För det är vi honom ett stort tack skyldiga.