Banken und die Finanzierung von Staatsschulden

Für die Akkumulation von Staatsschulden ist keine entsprechende Akkumulation von Zentralbankgeld erforderlich. Vielmehr führt die Akkumulation der Staatsschulden zu einer dauerhaften Expansion der Geldmenge bei Nichtbanken.

Wir beziehen uns auf den Beitrag von Paul Steinhardt ››Wer finanziert die Ausgaben eines Staates?‹‹, der sich mit unserem Paper ››Banks’ Contribution to Government Debts‹‹ auseinandersetzt. Wir stimmen weitgehend mit Steinhardt überein, möchten aber in dieser Replik auf eine unseres Erachtens wichtige Implikation unserer Analyse hinweisen, die von Steinhardt nicht thematisiert wird.

Wir fassen zunächst unseren Gedankengang kurz zusammen. Er geht von einem institutionellen Rahmen aus, der durch folgende Bedingungen gekennzeichnet ist:

• Es gibt eine Unterscheidung zwischen Zentralbankgeld (Reserven), das von der Zentralbank erzeugt werden kann, und Giralgeld, das von Banken erzeugt werden kann.
• Zentralbank und Regierung sind unterschiedliche Institutionen.
• Die Regierung benötigt zur Finanzierung ihrer Ausgaben Zentralbankgeld, das sie nicht selbst erzeugen kann.
• Die Zentralbank darf zwar den Banken, nicht aber der Regierung Reserven zur Verfügung stellen.
• Transaktionen zwischen der Regierung und Nichtbanken (Haushalte und Unternehmen) werden durch Banken vermittelt. Bei einer Zahlung X der Regierung an eine Nichtbank N, die ein Konto bei einer Bank B hat, bekommt B den Betrag X in Form von Reserven und zahlt X in Form von Giralgeld an N. Umgekehrt bei einer Zahlung von X (Steuern i.w.S.) einer Nichtbank N an die Regierung erhält B den Betrag als Giralgeld und überweist ihn dann in Form von Reserven an die Regierung.

Die leitende Frage ist, wie sich die Regierung die Reserven beschaffen kann, die sie für ihre Ausgaben benötigt. Es gibt zwei Möglichkeiten: Steuern und Schulden.

Finanzierung durch Steuern

Das geschieht wie unter Punkt (5) beschrieben. Die Regierung erhält auf diese Weise Reserven, die sie für Ausgaben verwenden kann. Anders als von Vertretern der MMT behauptet wird, ist dafür keine vorgängige Injektion von Zentralbankgeld in den privaten Sektor erforderlich.

Man kann folgendes Beispiel betrachten: Eine Bank B vergibt einen Kredit an ein Unternehmen, das damit Löhne zahlt; und aus diesen Löhnen werden Steuern gezahlt. Offenbar erfolgen diese Steuerzahlungen mit Giralgeld, das von B erzeugt worden ist. Reserven sind nur erforderlich für die sich anschließende Überweisung der Steuern an die Regierung. Aber diese Reserven müssen gar nicht vorhanden sein, bevor die Überweisung erfolgen kann. Erst am Ende des Tages findet ein Clearing- und Settlementprozess statt, der die Regierung und alle am Zahlungsverkehr beteiligten Banken umfasst. Wenn die Ausgaben der Regierung ihren Einnahmen durch Steuern entsprechen, wären (von temporären Ungleichgewichten abgesehen) Reserven nur erforderlich, um Ungleichgewichte zwischen den beteiligten Banken auszugleichen.

Finanzierung durch Staatsanleihen

Wenn die Regierung mehr Geld ausgeben möchte als sie durch Steuern erhält, muss sie sich (im oben vorausgesetzten Setting) bei den Banken verschulden. Die Regierung verkauft Staatsanleihen an Banken und erhält von ihnen Reserven. Woher bekommen die Banken diese Reserven? Sie leihen sie sich von der Zentralbank.

Anhänger der MMT schlagen vor, daraus den Schluss zu ziehen, dass die Zentralbank die Staatsschulden finanziert. Aber das erscheint uns aus zwei Gründen irreführend. Der erste Grund betrifft das Verständnis von ›finanzieren‹ Nach dem üblichen Verständnis bezieht sich das Wort auf die Bereitstellung von Geld, und zwar unabhängig davon, woher das Geld stammt. Bei diesem Verständnis wird die Regierung von den Banken finanziert, die ihr das Geld geben.

Wesentlich ist jedoch ein zweiter Grund, der sich auf den Punkt (5) unseres Settings bezieht. Wenn der Staat die Reserven, die er von den Banken bekommen hat, für Zahlungen an Nichtbanken ausgibt, erhalten die Banken diese Reserven wieder zurück und die Staatsausgaben landen in Form von Giralgeld bei den Nichtbanken. Mit den auf diese Weise erhaltenen Reserven können die Banken ihre Schulden bei der Zentralbank zurückzahlen. Wenn sie es tun, hat sich am Ende durch den Verkauf von Staatsanleihen nicht die Menge des Zentralbankgeldes, sondern (nur) die Menge des von den Banken erzeugten Giralgeldes erhöht. Die Banken haben sich dann mittels ihres Giralgeldes in den Besitz der Staatsanleihen gebracht.

Diese Schlussfolgerung ist auch dann richtig, wenn die Banken die von der Zentralbank geliehenen Reserven nicht oder nur teilweise zurückzahlen, so dass sich die Menge der Reserven erhöht hat. Denn der Zuwachs an Reserven wird dann von den Banken für Transaktionen verwendet, die mit der Finanzierung von Staatsausgaben nichts zu tun haben (z.B. für spekulative Wettgeschäfte mit Derivaten).

Steinhardt glaubt, dass sich diese Schlussfolgerung vermeiden lässt, indem man fragt, wer darüber entscheidet, dass die Reserven entstehen, mit denen Banken die Staatsanleihen kaufen. Er versucht zu begründen, dass diese Entscheidung letztlich nicht von den Banken, sondern von der Zentralbank getroffen wird, und kommt zu dem Ergebnis:

››Es liegt dann allein an der Zentralbank, ob eine Geschäftsbank einen Kredit an den Staat vergibt oder nicht. Solange sie den Geschäftsbanken die Reserven zu einem Zinssatz zur Verfügung stellt, der unterhalb des Zinses für den Staatskredit liegt, wird der Staat sich in beliebiger Höhe verschulden können.‹‹

Aber selbst wenn diese beiden Aussagen richtig wären, ergäbe sich daraus nur ein Widerspruch zu unserem Verständnis des Wortes ›finanzieren‹ (siehe oben), nicht jedoch zu unserer Analyse. Denn die wesentliche Implikation dieser Analyse besteht darin, dass für die Akkumulation von Staatsschulden in dem von uns vorausgesetzten Setting gar keine entsprechende Akkumulation von Zentralbankgeld erforderlich ist. Vielmehr führt die Akkumulation der Staatsschulden zu einer entsprechenden dauerhaften Expansion der Geldmenge bei den Nichtbanken.

Aus unserer Analyse folgt nicht, dass es Grenzen für die Staatsverschuldung gibt. Sie weist aber auf eine wichtige Implikation hin, die von Vertretern der MMT typischerweise ausgeblendet wird: dass die Akkumulation von Staatsschulden eine quantitativ bedeutsame Quelle für ein Wachstum der Geldmenge ist, das das der Realwirtschaft erheblich übersteigt.

Im Euroraum (in der historischen Zusammensetzung) betrug im Zeitraum von 2000 bis 2019 das jahresdurchschnittliche Wachstum des BIP in Marktpreisen etwa 3%, das der Geldmenge M1 etwa 8%. Diese Expansion der Geldmenge, zu der die Staatsverschuldung erheblich beigetragen hat, ist schließlich eine zentrale Quelle für die Akkumulation des Finanzkapitals, die Finanzialisierung der Ökonomie und der dadurch vermittelten Ungleichheit.