Die Verhöhnung der Demokratie – ein Stück in drei Akten

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Paul Steinhardt
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Die Unabhängigkeit der EZB ist aufgrund ihres enormen Machtzuwachses ein Politikum ersten Ranges. Höchste Alarmstufe für Demokraten daher, dass Politik und Wissenschaft trotz der Steilvorlage aus Karlsruhe sich beharrlich weigern, diese Machtfülle kritisch zu beleuchten.

Die Bindung von exekutiven Staatsapparaten an das von einem Parlament gesetzte Recht ist eine notwendige Bedingung von Demokratie. Denn nur so kann sichergestellt werden, dass die Exekutive vom ››Willen des Volkes‹‹ gesteuert und kontrolliert wird. Organisationen, die dem Parlament gegenüber nicht rechenschaftspflichtig sind, sind daher aus einer demokratietheoretischen Perspektive per se als äußerst problematisch zu werten.

Die ››Unabhängigkeit‹‹ von Zentralbanken in diesem Sinne wird i.d.R. damit gerechtfertigt, dass ihr Mandat auf die Inflationssteuerung begrenzt ist. Die Vorstellung, dass mit der Inflationssteuerung ein eng umgrenztes Mandat definiert wurde, beruht auf der Überzeugung,  eine Zentralbank könne mit Variationen des Leitzinses die Inflationsrate steuern. Das Mandat einer ››unabhängigen Zentralbank‹‹ soll nach dieser Vorstellung also auf Zinspolitik beschränkt sein. Mit der Zinspolitik wiederum glaubt man, die Wirtschaftsentwicklung so steuern zu können, dass daraus die gewünschte Inflationsrate resultiert.

Angenommen wird, dass bei niedrigeren Zinssätzen Unternehmen mehr Kredite für Investitionen aufnehmen, während für höhere Zinssätze das Umgekehrte gilt. Die Inflationsrate wird dabei als eine Art Thermometer verstanden, der die Betriebstemperatur der Wirtschaft anzeigt. Knapp 2% Inflationsrate, so meinen die Ingenieure der EZB, seien genau richtig, damit die Maschine ››Marktwirtschaft‹‹ effizient ihren Dienst verrichtet. Sinkt ihre Betriebstemperatur unter diesen Wert, drehen die EZB-Ingenieure das Zinsventil auf, steigt sie über diese Temperatur, dann wird das Zinsventil von ihnen entsprechend stark zugedreht.

Die vom Bundesverfassungsgericht (BVerG) in ihrem Urteil zu den Anleihekäufen der EZB (Public Sector Purchase Programme) unterstellte Trennbarkeit von Geld- und Wirtschaftspolitik widerspricht also schon dem Konzept der Geldpolitik. Denn es wird ja ein äußerst enger Zusammenhang zwischen Zinsniveau und Wirtschaftsentwicklung angenommen. Allerdings kann aus dieser Tatsache keineswegs geschlossen werden, dass sich damit die Frage erledigt hat, ob die EZB im Rahmen des ihr erteilten Mandats agiert.

Denn es stellt sich noch immer die Frage, ob sich bei der sogenannten ››unkonventionellen Geldpolitik‹‹ überhaupt um Zinspolitik handelt. Ich habe in mehreren Beiträgen (z.B. hier, hier und hier) argumentiert, dass das PSPP mit Geldpolitik nichts mehr zu tun hat. Richtig ist zwar, dass Geldpolitik im Rahmen von sogenannten Offenmarktgeschäften den Ankauf von Staatsanleihen involvieren kann. Dient dieser Ankauf aber dem für die Geldpolitik charakteristischen Zweck der Zinssteuerung, dann gibt es einen Mangel an Reserven im Geschäftsbankensystem. Es gibt aber in der Eurozone keinen Mangel, sondern einen gewaltigen und historisch einmaligen Überschuss an Reserven.

Das sollte Anlass genug sein, zu fragen, ob sich hinter Begriffen wie dem der ››quantitative Lockerung‹‹ nicht nur – wie insinuiert wird – eine betragsmäßig ausgeweitete Offenmarktpolitik, sondern vielmehr eine qualitative Veränderung der EZB-Politik verbirgt. Diese Frage muss man bejahen, wenn man nicht entweder völlig ahnungslos ist oder Augen und Ohren – aufgrund welcher Motive auch immer – fest verschließt (ausführlich begründet habe ich das hier).

Daran ändert auch nichts, wenn man zugesteht, dass es unter den Bedingungen der Eurozone zu dieser Politik der EZB gegenwärtig keine politisch durchsetzbare Alternative gibt. Zunächst gilt es einfach Tatsachen anzuerkennen: Die EZB hat sich, so Andreas Nölke richtig, ››seit der Finanzkrise 2007/2008 weit von diesem technokratischen Mandat entfernt, insofern sie (gewollt oder ungewollt) in der Praxis die Rolle der ökonomischen Regierung Europas usurpiert hat.‹‹ Sie kann diese Rolle ausfüllen, weil sie mit dem Ankauf von Staatsanleihen deren Renditen steuern kann. Sie bestimmt damit aber ganz erheblich über den fiskalpolitischen Handlungsspielraum ihrer Mitgliedsländer und  den Verwendungszweck staatlicher Ausgaben. Mit der Auflage des PSPP  im Jahr 2015 war also ein erheblicher Machtzuwachs der EZB verbunden.

Völlig zu Recht spricht Nölke in diesem Zusammenhang von einer ››Usurpation‹‹, also einer gesetzwidrigen Machtergreifung. Denn fragt man danach, wer sie zu der Auflage dieses ››Programmes‹‹ ermächtigt hat, muss man antworten: sie selbst. Sicher, diese Selbstermächtigung der EZB war eine Reaktion auf die Tatsache, dass die Euroländer sich nicht auf eine angemessene Reaktion im Zuge der Eurokrise einigen konnten. Ich bin nun keineswegs der Meinung, wie mir Erik Jochem unterstellte, ››das Handeln staatlicher Institutionen nach dem Grundsatz ›Not kennt kein Gebot‹ in der Demokratie kein Platz sei‹‹. Das Problem ist, dass der Ausnahmezustand nun schon 10 Jahre anhält und mit dem PSPP im Jahre 2015 die EZB weitere Macht an sich gerissen hat.

Auf dieser Basis muss man diskutieren, was diese Selbstermächtigung der EZB für die Demokratie in der Eurozone bedeutet. Unbestreitbar hat die EZB in dieser Funktion eine Reihe von Euroländern einen dringend notwendigen fiskalpolitischen Handlungsspielraum verschafft. Man könnte daher – mit Bezug auf eine bekannte Unterscheidung von Fritz Scharpf – ihre Politik aus einer ››output-orientierten‹‹ Perspektive als demokratisch legitimiert erachten. Freilich hat die EZB ihre Macht – wie an anderer Stelle am Beispiel von Griechenland und Italien gezeigt – aber auch eindeutig missbraucht. Was belegt, dass eine Organisation mit einer solchen Machtfülle dringend auch einer ››input-orientieren‹‹ demokratischen Legitimation bedarf.

In anderen Worten, die Unabhängigkeit der EZB ist, weil sie enorm an Macht gewonnen und sich zudem dazu selbst ermächtigt hat, ein Politikum ersten Ranges. Das Urteil des BVerfG sollte daher Anlass sein, über den beklagenswerten Zustand von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in der Eurozone eine ernsthafte politische Debatte zu führen.

Der Verhöhnung erster Akt

Welcher Ort würde sich dazu besser eignen als der deutsche Bundestag? Nun können aber auch Abgeordnete nicht alles wissen. Es ist daher verständlich, dass sie sich vorab bei ausgewiesenen Experten informieren wollten, was vom Urteil des BVerfG zu halten ist. Der Europaschusses des Bundestages lud daher am 25.Mai eine illustre Professorenrunde, in deren Stellungnahmen viel von ››Kompetenzüberschreitungen‹‹ die Rede war.

Allerdings wurde dieser Vorwurf meist nicht gegenüber der EZB, sondern gegenüber dem BVerfG erhoben. Das Urteil, so entrüstete sich z.B. Franz C. Mayer – Inhaber eines Lehrstuhls für öffentliches Recht an der Universität Bielefeld – sei ››ein Angriff auf die Unabhängigkeit der EZB‹‹. Ein ››notwendiges und wichtiges Gut‹‹, dessen Wert man einfach nicht hoch genug schätzen könne, wie Volkswirtschaftsprofessor Jörg Rocholl mit Bezug auf ››wissenschaftliche Studien‹‹ hervorhob.

Wie kann man da verlangen, dass die EZB-Politik einer Verhältnismäßigkeitsprüfung zu unterwerfen ist? Vielleicht, weil es mehr als offensichtlich ist, dass die Verteilungswirkungen der EZB-Politik so enorm sind, dass eine entsprechende demokratisch legitimierte Interessenabwägung unabdingbar erscheint?

Der Mehrheit der geladenen Experten stellte sich solche Frage nicht. Sie weigerten sich beharrlich, den Funktionswandel der EZB überhaupt zur Kenntnis zu nehmen. Vor diesem Hintergrund sollte man sich vielleicht nicht über die makroökonomische Inkompetenz der Verfassungsrichter echauffieren, sondern diese Gefühlsregung für solche ››Experten‹‹ reservieren.

Der Verhöhnung zweiter Akt

Nun mag man den vielen Rechtsexperten zugute halten, dass sie einfach zwischen Geld- und Fiskalpolitik nicht zu unterscheiden vermögen. Gibt man sich aber wie DIW-Chef Marcel Fratzscher geradezu fassungslos bei der Frage, ob denn die EZB ihr Mandat nicht vielleicht doch überschritten habe, dann ist das nur noch als unverfroren zu bezeichnen.

Fratzscher hat als Ökonom tatsächlich Schwierigkeiten überhaupt zu verstehen, ››wie eine Geldpolitik, die versucht, ihr Mandat zu erfüllen, nicht verhältnismäßig sein kann‹‹. Als Ökonom sollte sich Fratzscher aber nicht über möglicherweise löbliche Intentionen der EZB Gedanken machen. Er sollte zunächst einmal den Versuch der EZB, ihre ››Programmes‹‹ als ››Geldpolitik‹‹ zu verkaufen, energisch zurückweisen.

Da das DIW überwiegend mit öffentlichen Geldern finanziert wird, ist eine seriöse Antwort der von den Verfassungsrichtern gestellten Frage nach den Verteilungswirkungen der Anleihekäufe der EZB sicher nicht zu viel verlangt. Stattdessen hören wir von ihm das folgende Statement:

››Also, ich tue mich aus einer empirischen Perspektive sehr schwer damit, zu sagen: Eine Geldpolitik kann wirtschaftlich etwas verursachen, was objektiv so schädlich ist, dass es nicht verhältnismäßig ist.‹‹

Während man das hört, fragt man sich unwillkürlich, ob man in einer Satireschau gelandet ist. Spätestens bei der folgenden Aussage Fratzschers aber wird der Verdacht zur unumstößlichen Gewissheit:

››Jede geldpolitische Entscheidung immer und überall [ hat eine] Verteilungswirkung […], innerhalb einer Gesellschaft – zwischen Sparern und Schuldnern, zwischen Unternehmen, Banken und privaten Haushalten -, aber auch über Länder hinweg. […] Das ist auch ganz wichtig – es ist auch Ziel und bewusst und gewollt, dass sie diese Wirkung hat, dass es eine Risikoteilung gibt.‹‹

Fratzscher scheint nicht verstehen zu wollen, dass gerade diese unbestreitbaren Verteilungswirkungen der EZB-Politik die ››Unabhängigkeit‹‹ der EZB fundamental infrage stellen. Denn mit den Anleiheankäufen der EZB werden etwa Banken mit einem starken Fokus auf das Investmentbanking zulasten von Banken, die sich auf das klassische Bankgeschäft fokussieren und von sogenannten Kleinsparern, die nach einer sicheren Finanzanlage suchen, eindeutig bevorzugt. Denn niedrige Zinsen schmälern Erträge aus dem Kreditgeschäft und von Sparbüchern und anderen risikoarmen Finanzanlagen, befeuern aber die Aktienkurse.

Eine solche Bevorzugung von ››Zockerbanken‹‹ jedoch ist zumindest als im Gemeinwohlinteresse liegend zu rechtfertigen. Fratzscher meint, dieses Problem mit der schlanken Zusicherung beantworten zu können, dass ››natürlich in allem, was [die EZB] tut, sie letztlich die Verhältnismäßigkeit prüft‹‹. Doch selbst dann, wenn das der Fall wäre, dürfen in einer Demokratie solche Entscheidungen nur vom ››Volk‹‹ bzw. seinen gewählten Repräsentanten getroffen werden. Keineswegs von einer Organisation, die gegenüber demokratischen legitimierten Organen nicht rechenschaftspflichtig ist.

Der Verhöhnung dritter Akt

Es ist daher nur schwer nachzuvollziehen, wenn ein weiterer ››Rechtsgelehrter‹‹, Christian Calliess, dem BVerfG den Vorwurf macht, ››die politische Verantwortung des Bundestages – verstanden als Ausdruck demokratischer Selbstbestimmung – zu überdehnen‹‹. Denn es ist gerade andersherum: Die EZB überdehnt ihre Kompetenzen in einer Art und Weise, die die demokratische Selbstbestimmung in allen Euroländern fundamental in Frage stellt.

Freilich trifft dieser Vorwurf auch die Regierungen und Parlamente aller Euroländer, die diesen unerträglichen Zustand nicht beenden. Es scheint den gewählten Repräsentanten nicht aufzufallen, dass die EZB einen Funktionswandel vollzogen hat, der ihre Macht im Interesse ihres Staatsvolkes zu handeln, massiv beschneidet. Oder schlimmer noch, es ihnen aufgefallen, aber es interessiert sie einfach nicht.

Dass solchen demokratietheoretischen Fragen in der Ausschusssitzung nicht nachgegangen wurde, mag etwas damit zu tun zu haben, dass es das nicht zu der Aufgabenbeschreibung der geladenen Ökonomen und Juristen gehört. Die Juristen könnten z.B. argumentieren, dass sie für solche normative Fragen nicht zuständig sind. Sie orientierten sich am bestehenden Recht. Umso erstaunlicher aber ist dann, dass ein Gesellschaftswissenschaftler – der MAKROSKOP-Autor Martin Höpner – auf die ››Kluft zwischen Rechtsgrundlagen und Praxis der Währungsunion‹‹ hinweisen musste.

Anders ausgedrückt: Die EZB agiert gegenwärtig in einem rechtsfreien Raum. Ein solches Problembewusstsein ließ sowohl die Mehrzahl der geladenen Experten als auch der Abgeordneten nicht erkennen. In ihrer Mehrheit – so mein Eindruck – waren die Ausschussmitglieder am Thema Demokratie und Rechtsstaatlichkeit wenig interessiert. Vielmehr interessierten sie sich dafür, wie man das vom BVerfG ››verursachte Problem‹‹ möglichst geräuschlos aus der Welt schaffen kann.

Gerade Vertreter von Parteien, die unentwegt vorgeben, die Demokratie gegen ihre Feinde verteidigen zu wollen, glänzten mit Aussagen, die belegen, dass es sich dabei bestenfalls um Sonntagsreden handelt. Das Thema ››Demokratie in der Eurozone‹‹ diskutieren zu wollen, wird geradezu als Gotteslästerung empfunden. Wird es auch nur berührt, wird sofort mit einem Bekenntnis zu ››Europa‹‹ reagiert. Geradezu exemplarisch führte der SPD-Abgeordnete Metin Hakverdi diesen Reflex vor:

››Zunächst einmal möchte ich für das Protokoll feststellen: Ich lobe hiermit die Europäische Union, die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank und die Einheitlichkeit der Rechtsprechung innerhalb der Union.‹‹

Das Protokoll vermerkte an dieser Stelle ››Beifall des Abg. Dr. Diether Dehm (DIE LINKE)‹‹. Ich hoffte, er habe sich verklatscht. Doch weit gefehlt, er charakterisierte die Niedrigzinspolitik zwar als faktische Enteignung von Kleinsparern, aber rechtfertige sie mit Bezug auf Art. 14 und 15 des Grundgesetzes als ››dem Wohle der Allgemeinheit dienlich‹‹.

Franziska Brantner von den Grünen konnte ebenfalls an der EZB-Politik nichts Verwerfliches finden. Verdächtig dagegen erscheint ihr das BVerfG. Besonders verdächtig – der Verfassungsrichter Peter M. Huber. Der habe in einem Interview faktisch zugegeben, dass das EuGH-Urteil zu den Anleihekäufen der EZB als ››willkürlich‹‹ zu bezeichnen, nicht inhaltlich, sondern instrumentell motiviert war:

››Für ultra vires brauche er Begriffe wie ›willkürlich‹. […] Ich fand das fast noch verräterischer als das Urteil selber ob der politischen Absicht, die dahinterstand; aber das sei mal dahingestellt.‹‹

In das gleiche Horn blies der SPD-Kollege Axel Schäfer:

››Herr Huber hat schon bei seiner Antrittsvorlesung in Jena die Frage aufgeworfen, ob der Maastrichter Vertrag ein Staatsstreich in Europa war. Sollte das auch ein Thema in der öffentlichen Debatte sein?‹‹

Womit die folgende These Philip Manows in seinem neuesten Buch eindrucksvoll eine weitere Bestätigung erfährt:

››Im Namen der Integration bekommen wir also die Inflation der Exklusionsverdikte, im Namen der Vernunft die Diskussionsverweigerungsbefehle, im Namen der Toleranz die großzügige Ausweitung der Verdachtszonen.‹‹ (S. 141)

In der Verdachtszone

Vor dem Hintergrund der Meinungsäußerungen der vielen überzeugten Europäer ist die folgende Aussage geradezu ein Labsal:

››Die Ultra-vires-Prüfung ist etablierte Rechtsprechung seit Jahrzehnten; sie ist zwingend in einem Staatenbund und wird nicht dadurch irgendwie falsch, dass das Ergebnis von vielen Parteien und Sachverständigen hier offensichtlich nicht geteilt wird und nicht EU-rophil genug ist.‹‹

Da diese Aussage vom AfD-Abgeordneten Peter Boehringer stammt, ist nicht schwer zu erraten, welchem Verdacht man sich aussetzt, wenn man aus einer demokratietheoretischen Sicht die Machtfülle der EZB problematisiert.

Es wäre sicher wünschenswert, wenn die ››progressiven Parteien‹‹ gegenüber rechtsstaatlichen Themen sensibler wären. Und zwar nicht, weil ich mich krampfhaft von der AfD zu distanzieren versuche, sondern weil es bedenklich ist, wenn die Mehrzahl der deutschen Parteien die Bedeutung rechtsstaatlicher Verfahren für die Demokratie nicht würdigen.

Die AfD macht sich angesichts der EZB-Politik allerdings keine Sorgen um die Demokratie. Ihre Sorge gilt der Begrenzung der Macht des einzigen Souveräns, den sie anerkennen: Der Marktwirtschaft. Deutlich wird das, wenn der AfD-Abgeordnete Harald Weyel sich dem ››volkswirtschaftlichen Teil‹‹ mit der folgenden Frage zuwendet:

››Wir haben jetzt mit Blick auf das PSPP ein halbes Jahrzehnt Empirie vorliegen, sodass man auch einmal abklopfen könnte: Hat sich in diesem halben Jahrzehnt eher ein Crowding-out oder ein Crowding-in ergeben? Wurden die privaten Investitionen durch das ganze Geschehen beflügelt oder eher abgewürgt, oder haben wir einfach ein halbes Jahrzehnt Staatskonkursverschleppung hinter uns?‹‹

Eine offensichtlich rhetorische Frage, wie deutlich wird, wenn er die EU in einer Bundestagsrede als ››Beutegemeinschaft auf unsere Kosten brandmarkt‹‹. Der von ihnen geladene Experte, Professor Dirk Meyer von Bundeswehruniversität in Hamburg, fabuliert wenig überraschend: wenn der ››Kapitalschlüssel gerade bei Italien nicht eingehalten wird -, dann würde nationales Zusatzgeld durch die Banca d’Italia geschaffen werden, auf Kosten der anderen Euro-Teilnehmer‹‹. Wie aber soll das gehen? Wenn Gutschriften der EZB auf dem Konto eines Mitgliedslands höher sind als unter dem Kapitalschlüssel vorgesehen, bekommen die Steuerzahler der anderen Länder eine Aufforderung von der EZB zugeschickt, einen entsprechenden Betrag auf ihr Konto zu überweisen?

Das Problem mit der Politik der EZB ist nicht finanzieller Natur. Das Problem ist ihre ››Unabhängigkeit‹‹. An dieser Stelle angekommen, zeigen Freunde ››Europas‹‹ eine gefährliche Nähe zum Autoritarismus. So ist für Michael Wendl ››die Unabhängigkeit der Zentralbank unverzichtbar‹‹. Denn nur so könne sichergestellt werden, dass  ››sich eine bestimmte Nation, hier Deutschland, in ihrer ordoliberalen bzw. rechtspopulistischen Ausrichtung in wichtigen wirtschafts- und geldpolitischen Fragen nicht über andere Mitgliedsländer in der EU‹‹ stelle.

Eine wahrlich missliche Lage für alle Freunde der Demokratie. Einen benevolenten Diktator lehnen sie schon aus prinzipiellen Gründen ab. Darüber hinaus werden sie darauf hinweisen, dass die EZB-Politik am Ideal der ››marktkonformen Demokratie‹‹ orientiert ist. Ihre Kritik an der EZB wird aber in die Nähe der AfD gerückt, weil die zumindest das rechtsstaatliche Problem erkennt. Eine Partei aber, mit der sie schon deshalb keine Sympathie empfinden, weil sie für eine wirtschaftspolitischen Ideologie steht, in der die demokratische Steuerung mithilfe der Geldschöpfungsfähigkeit eines Staates unmittelbar mit dem sowjetischen Gulag in Verbindung gebracht wird.

Life is a bitch – ist man geneigt resigniert zu resümieren.